学界关于“行政”的理解主要有三种：基于“分权”学说的行政观；基于“政治—行政二分”的行政观；基于管理功能的行政观。基于分权学说理解“行政”，可以清楚的确定行政的主体和客体，符合现实社会的实际状况。